Укрепление потенциала НМГС в области раннего предупреждения в странах с низким уровнем доходов

Большой объем данных по вопросам устойчивого развития был собран в преддверии принятия в 2015 г. Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года в рамках Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата (РКИКООН), Программы действий по ускоренному развитию малых островных развивающихся государств («Путь САМОА») и Сендайской рамочной программы по снижению риска бедствий. Одна из наблюдаемых тенденций заслуживает особого внимания — риск человеческих жертв, связанных с гидрометеорологическими опасными явлениями, т.е. количество людей, жизнь которых подвергается риску, растет в странах с низким уровнем доходов и МОСРГ (см. рис. 1)^[1]. Кроме того, больше всего страдают именно беднейшие слои населения в этих странах, а экстремальные климатические явления затрудняют их усилия выбраться из нищеты (УСРБООН, 2015 г.). Эта тенденция неприемлема и ее необходимо обратить вспять^[2][3].

Также совершенно очевидно, что для МОСРГ уровень риска значительно более высокий в соотношении с численностью их населения и масштабами экономики (МГЭИК/СДЭБ, 2011 г.). Что касается тропических циклонов, то Вануату подвергается самому высокому в мире риску человеческих жертв в расчете на миллион жителей, а Сент-Китс и Невис занимают третье место. Это неравномерное распределение риска в целом также касается и стран с низким уровнем доходов, когда при одинаковом количестве людей, подверженных воздействию тропических циклонов, риск человеческих жертв в этих странах в 200 раз выше, чем в странах ОЭСР (УСРБООН, 2011 г.).

Более целенаправленные исследования указывают на прямую корреляцию между интенсивностью ураганов и уровнем бедности. Изменение силы ветра при урагане, обрушивающемся на страну в Южной Америке, ведет к снижению роста ВВП на душу населения на 0,9 — 1,6 %, что в свою очередь ведет к росту умеренной и крайней нищеты на 1,5 %^[4].

Рис. 1. Повышенный уровень смертности в результате бедствий в странах с низким уровнем доходов и  малых островных развивающихся государствах, 1990—2013 годы.

Этот факт находит отражение в первой из ЦУР — Ликвидация нищеты. В основе этой цели лежат две взаимосвязанные задачи^[1]: во-первых, сократить, по крайней мере наполовину, долю мужчин, женщин и детей, живущих в нищете, и, во-вторых, уменьшить их подверженность и уязвимость для воздействия связанных с климатом экстремальных явлений и бедствий. Другими словами, правительства признали, что частично комплексная проблема избавления людей от нищеты решается посредством расширения возможностей понимать, прогнозировать и уменьшать воздействие экстремальных явлений. Мы обязались совместными усилиями обеспечить достижение этой цели до 2030 года.

Таким образом, для НМГС в странах с низким уровнем доходов необходимы инвестиции, партнерства и наращивание потенциала, чтобы повысить эффективность предоставляемого ими обслуживания, особенно в отношении систем раннего предупреждения. В первую очередь им необходимо оценить свой сегодняшний потенциал и свои потребности, чтобы найти подходящих партнеров и работать с ними с целью определения необходимых инициатив, затем осуществлять контроль за ходом работ и демонстрировать реальные, ориентированные на потребности человека результаты. 

Оценка эффективности ранних предупреждений

Возможности НМГС для предоставления эффективного обслуживания, связанного с погодой и климатом, с целью поддержки ранних предупреждений на основе воздействий очень разные^[1]. Ряд НМГС, особенно в Африке и МОСРГ, имеют слабый потенциал, низкий уровень финансирования и общественного восприятия. Также они сталкиваются с проблемами обеспечения связи и распространения своей продукции и сохранения квалифицированного персонала. В то же время такие страны, как Бангладеш, Индия, Куба и Филиппины, демонстрируют эффективную работу систем раннего предупреждения, которые могут спасать жизни и уменьшать ущерб, наносимый источникам средств к существованию и имуществу.

Усилия по оценке эффективности ранних предупреждений выявляют необходимые компоненты и механизмы. Сравнение потерь человеческих жизней и источников средств к существованию, понесенных в результате недавнего явления, с потерями, понесенными в результате явлений такой же интенсивности в более отдаленном прошлом, помогает обоснованно показать эффективность систем раннего предупреждения.

До цунами в Индийском океане в 2004 г. исследования были сосредоточены на рассмотрении конкретных бедствий и эффективности систем предупреждения в конкретных случаях. После этого было проведено небольшое число региональных и глобальных обзоров, в рамках которых оценивалась работа систем раннего предупреждения в отношении различных опасных явлений и выявлялись пробелы и потребности в отношении следующих четырех элементов эффективной системы раннего предупреждения для многих опасных явлений с учетом воздействий: проектирование системы с учетом потенциальных рисков; служба мониторинга, прогнозирования и предупреждения; связь и распространение информации; обеспечение доступа для населения и возможности реагировать на предупреждение.

При проведении таких обзоров обычно выявляется недостаток потенциала для мониторинга и прогнозирования определенных опасных явлений. Они также указывают на недостаточный уровень включения имеющейся информации о потенциальных рисках в ранние предупреждения, что приводит к выпуску оповещений, в которых отсутствует информация о потенциальных воздействиях, подготовленная на основе понимания уровня риска. Готовность на местах принимать меры на основе предупреждений, как правило, также не отвечает требованиям.

В настоящее время общепризнано, что эффективность работы НМГС нельзя рассматривать в отрыве от мероприятий, проводимых более широким кругом национальных организаций и секторов развития. Например, ответственность за выпуск предупреждений и обеспечение безопасности населения, как правило, лежит на органах гражданской обороны, а не на НМГС.

В последнее время вопросы оценки экономической эффективности обслуживания, связанного с погодой и климатом, находились в центре внимания серьезных исследований^[2]. Несмотря на то, что эти исследования не стандартизированы и их результаты не находят практического применения на систематической основе, они эффективно используются в программах и проектах, чтобы продемонстрировать окупаемость инвестиций в системы раннего предупреждения. НМГС также используют анализ затрат и выгод, чтобы обосновать инвестиции в государственный сектор

Несмотря на успехи, достигнутые в рамках таких исследований, немногие страны в настоящее время проводят оценку эффективности систем раннего предупреждения. Инструменты и количественные показатели для таких оценок недостаточно хорошо разработаны.

Количественные показатели для оценки эффективности раннего предупреждения позволили бы определить приоритеты в разработке программ, развитии институционального потенциала и распределении соответствующих ресурсов. Количественные показатели позволили бы внести вклад в стратегические планы НМГС, в приведение национальных потребностей в соответствие с поддержкой партнеров в области развития и содействовали бы обеспечению доступа к финансовым средствам на исследования климата. Они бы обеспечили основу для пересмотра эффективности раннего предупреждения на период после бедствия.

Они бы также потребовались для разработки международных требований в области отчетности. 

Ценность партнерств

По приблизительным оценкам для удовлетворения первоочередных потребностей НМГС в развивающихся странах требуются инвестиции в размере от 1,5 до 2 млрд долларов США, при этом дополнительно требуется от 400 до 500 млн долларов США в год для покрытия расходов на эксплуатацию и техническое обслуживание (Всемирный банк, 2013 г.). Бóльшая часть необходимых ресурсов должна предоставляться национальными правительствами, а также поступать из других внутренних источников инвестиций, таких как частный сектор.

Международные партнеры предприняли значительные усилия для помощи НМГС в странах с низким уровнем доходов, но отсутствие координации между партнерами и с НМГС не позволило улучшить ситуацию. Программы и проекты должны быть в большей степени ориентированы на потребности, выявленные странами, с учетом имеющихся возможностей и ресурсов. Международные партнеры все больше отдают себе в этом отчет. Во время «круглого стола» с партнерами по развитию, организованного для обсуждения данной темы ВМО и Глобальным фондом уменьшения опасности бедствий и восстановления (ГФУОБВ) в апреле 2016 г.^[1], участники согласились с необходимостью постоянного взаимодействия с НМГС на основе систематического, консультативного и долгосрочного планирования совместно с донорами и правительствами. Они также признали необходимость оценивать влияние как их координационной деятельности, так и их инвестиций таким образом, чтобы это соответствовало ключевым международным соглашениям, включая Повестку дня в области устойчивого развития на период до 2030 года.  

Однако при этом многие страны успешно развивают свои НМГС с помощью партнерств:

• НМГС с более мощным потенциалом и квалифицированным персоналом поддерживают страны с более низким потенциалом путем двустороннего сотрудничества и помощи.
• Технические новшества повышают возможности стран с низким уровнем доходов в области прогнозирования. Например, благодаря Показательному проекту по прогнозированию явлений суровой погоды (ПППСП) продукция, подготовка которой требует высоких вычислительных затрат, понести которые могут лишь немногие страны, предоставляется всем НМГС посредством передачи с уровня мировых метеорологических центров на уровень региональных специализированных метеорологических центров и далее на уровень национальных метеорологических центров.

Задачи, мониторинг и отчетность

В большинстве заявлений о миссии НМГС говорится о «спасении жизней и источников средств к существованию, которым угрожают бедствия» или о соответствующих обязательствах. Здесь нет ничего удивительного, так как первое предложение Конвенции Всемирной метеорологической организации гласит: «Учитывая потребность в устойчивом развитии, снижении людских и материальных потерь, вызываемых стихийными бедствиями и другими катастрофическими явлениями, связанными с погодой, климатом и водой…» (ВМО, 2015 г.^[2]).

Дальнейшее приведение работы НМГС в соответствие с ЦУР упростилось в связи с принятием правительствами задач Сендайской рамочной программы по снижению риска бедствий. Четыре задачи Сендайской программы напрямую связаны с заявлениями о миссии, и правительства успешно связали оценку выполнения задач Сендайской программы с ЦУР. Таким образом, для обоих комплектов целевых показателей используются одинаковые индикаторы. Ожидается, что правительства примут решение о применении такого же подхода в отношении глобальной цели по адаптации^[3], принятой в рамках Парижского соглашения, обеспечивая возможности для использования комплексного набора количественных оценок.

Систематизация инструментов мониторинга и отчетности означает, что НМГС смогут продемонстрировать и выразить в количественной форме актуальность своей работы для национальных мероприятий в области устойчивого развития, адаптации к изменению климата и климатической безопасности. Ключевыми задачами являются сокращение человеческих жертв (задача «A» Сендайской программы), числа людей, подвергающихся воздействию экстремальных климатических явлений (задача «В» Сендайской программы), экономических потерь (задача «С» Сендайской программы), а также расширение доступа к системам раннего предупреждения и повышение их эффективности (задача «G» Сендайской программы).

В мире, где число жертв в результате бедствий, а также экономические и социальные последствия будут систематически и ежегодно оцениваться всеми странами на основе стандартизированного набора показателей, у политических лидеров появится дополнительный стимул, чтобы обратить внимание на предоставленные цифры. НМГС получат общественное признание и финансовую поддержку, если дадут количественную оценку своего вклада в сокращение человеческих и материальных потерь.

Финансирование деятельности в области изменения климата — возможность для НМГС

Финансирование деятельности в области изменения климата^[1] дает возможность НМГС для разработки более долгосрочных программных подходов. После принятия Парижского соглашения в 2015 г. Зеленый климатический фонд (ЗКФ) стал основным финансовым механизмом Соглашения. На сегодняшний день (сентябрь 2017 г.) ЗКФ одобрил 43 проекта, выделив сумму, эквивалентную 2,2 млрд долларов США. Если учитывать использование средств фонда на софинансирование, то финансовая стоимость портфеля проектов достигает порядка 7,5 млрд долларов США.

Политика финансирования ЗКФ приведена в соответствие с заявленными миссиями НМГС, так же как и его механизм управления результатами, в рамках которого особое внимание уделено системам раннего предупреждения и климатической информации. Ряд одобренных проектов ЗКФ включает деятельность, которая поддерживает системы раннего предупреждения и климатической информации. Некоторые проекты полностью сконцентрированы на этих аспектах^[2]. Но смогут ли эти проекты обеспечить необходимое «изменение парадигмы»^[3] в проектировании, функционировании и обслуживании систем раннего предупреждения таким образом, чтобы спасать жизни и источники средств к существованию?

Инициатива КРСРП для активизации действий Инициатива КРСРП была развернута в 2015 г. на Конференции Сторон РКИКООН в Париже, Франция, в рамках Программы действий в связи с изменением климата. Ее цель заключается в том, чтобы значительно повысить потенциал НРС и МОСРГ для подготовки и выпуска эффективных ранних предупреждений и информации о рисках в связи со многими опасными явлениями с учетом воздействий и гендерных аспектов. Инициированы инвестиции в Буркина-Фасо, Демократической Республике Конго, Мали, Нигере и тихоокеанских государствах (Фиджи, Кирибати, Ниуэ, острова Кука и Тувалу). Австралия, Германия, Нидерланды и Франция вносят вклад в объединенный целевой фонд и осуществляют надзор за работой КРСРП посредством Руководящего комитета КРСРП. На начальном этапе планировалось, что финансирование к 2020 г. составит 100 млн долларов США. По состоянию на 2017 г. бюджет составляет 30 млн долларов США. Поддержку странам в осуществлении КРСРП оказывают Всемирный банк и находящийся в его ведении Глобальный фонд уменьшения опасности бедствий и восстановления (ГФУОБВ), Всемирная метеорологическая организация (ВМО) и Управление ООН по снижению риска бедствий (УСРБООН).

Небольшой секретариат КРСРП размещается в ВМО и работает под управлением ВМО. Осуществляя свою деятельность при сотрудничестве со странами — получателями помощи, КРСРП разработала показатели для мониторинга влияния и эффективности своих инвестиций с точки зрения способности стран выпускать эффективные ранние предупреждения на основе информации о рисках и с учетом воздействий, а в конечном итоге — с точки зрения потери человеческих жизней и источников средств к существованию. КРСРП оказывает содействие странам в получении доступа к дополнительному финансированию деятельности в области климата, такому как финансирование по линии ЗКФ, повышая потенциал НМГС в освоении внешних инвестиций и помогая национальным органам придавать особую важность системам раннего предупреждения и обслуживанию, связанному с погодой и климатом. КРСРП использует отзывы, полученные при осуществлении своей деятельности, в проектировании страновых проектов. Это создает цикл, позволяющий улучшать результаты с каждым новым этапом цикла. Это в свою очередь обеспечивает среду, в которой успехи в разработке программной деятельности гораздо легче масштабировать и воспроизводить на глобальном уровне. Дополнительная информация доступна по адресу: www.crewsinitiative.org.

ВМО, являющейся аккредитованной организацией ЗКФ, НМГС и другим международным партнерам необходимо определить и контролировать это изменение парадигмы в сотрудничестве с национальными уполномоченными органами (НУО) — национальными координаторами по взаимодействию с ЗКФ. Задача заключается в том, чтобы продемонстрировать, что средства, вложенные в укрепление НМГС, содействуют адаптации и устойчивости и поддерживают долгосрочные стимулы для сохранениея персонала, взаимодействие с частным сектором, диверсификацию потоков поступлений доходов, в том числе и посредством государственно-частных партнерств.

Цель по-прежнему состоит
в сокращении числа человеческих жертв

Непрерывная поддержка стран с низким уровнем доходов и МОСРГ по линии устойчивых партнерств в области оценки климатических рисков и систем раннего предупреждения в соответствии с ЦУР 17, несомненно, поможет сократить потери человеческих жизней и источников средств к существованию и достичь ЦУР.

Эти усилия потребуют увеличения инвестиций, в частности для укрепления потенциала НМГС, при этом механизм финансирования деятельности в области климата предоставляет наиболее благоприятные возможности. Они также потребуют более действенного и согласованного подхода и способности осуществлять контроль за ходом работы. На переднем крае — страны, которые будут проводить оценку эффективности своих систем раннего предупреждения. При этом партнеры в области развития будут совместно оценивать влияние своих портфелей помощи и увязывать их с глобальными задачами. Настало благоприятное время, чтобы использовать все возможности.