Обслуживание, связанное с погодой и климатом: расширение диапазона выбора для государственного и частного секторов

За последние десятилетия метеорологические и гидрологические службы наблюдают всё более активное участие частного сектора в предоставлении обслуживания, связанного с погодой и климатом (ПКО)¹, являющееся результатом многих взаимодействующих факторов. Благодаря техническим достижениям в области технологии наблюдений, таким как дистанционное зондирование и снижение себестоимости информационного и измерительного оборудования, появились возможности для более доступных по цене и точных наблюдений. Такая технология стала более многообразной и распространенной (Perrels et al., 2013, Chapter 3; Rogers and Tsirkunov, 2013). Это значит, что в настоящее время Национальные метеорологические и гидрологические службы (НМГС) в значительно меньшей степени являются монополистами в области наблюдений и предоставления основных данных по сравнению с ситуацией до 2000 года.

Тем не менее в большинстве стран НМГС по-прежнему контролируют систему наблюдений. Однако неизбежные технологические изменения в области наблюдений, политических взглядов на объём предоставления государственного обслуживания и тенденций в отношении систем ПКО, работающих на основе принципа широкого участия, могут в значительной степени склонить чашу весов ещё больше в пользу поставщиков обслуживания, представляющих частный сектор. НМГС оказывают сопротивление такому развитию ситуации. Экономическая теория, дающая определение общественных, частных и смешанных товаров и услуг, могла бы помочь определить стратегию на будущее. Влияние политики открытых данных (которую, например, проводит Европейский союз) и других изменений в нормативно-правовом регулировании, вместе с инновациями в области ПКО, также может быть важной частью такой дискуссии.

Экономическая теория в отношении общественных и частных товаров

В большинстве современных экономических теорий широко распространено предположение о том, что товары и услуги производятся частными субъектами (предпринимателями), продающими свою продукцию на рынке. Однако существуют убедительные и документально подтверждённые обоснования в пользу того, что определенные виды услуг производятся государственным сектором (например, Picot et al., 2015, Chapter 1).

Некоторый отдельно взятый продукт или услуга важны для функционирования общества, тогда как их коммерческое производство невозможно или может привести к негативным последствиям (например, крупное сооружение для защиты от опасных явлений, средства обеспечения внутренней и внешней безопасности или компоненты системы срочной медицинской помощи); в конституциях многих стран есть статьи, обязывающие государство защищать своих граждан от опасных явлений.
Производство упомянутых услуг подразумевает так называемую естественную монополию (например, целесообразно построить лишь одно сооружение или сеть, управление которой осуществляется государственным или контролируемым государством поставщиком, чтобы избежать злоупотребления влиянием на рынке посредством высоких цен или социально неоптимального размера сети).
Расходы на создание и эксплуатацию сооружения высоки при ограниченной перспективе получения дохода, тогда как использование этого сооружения позволяет получить весомые социальные выгоды (например, дорогостоящие возможности для фундаментальных исследований).
Продукт или услуга могут быть предоставлены в значительно меньшем масштабе и/или с меньшей гарантией качества (например, (начальное) образование, общественный транспорт или отдельные компоненты системы медицинской помощи). Это часто называют «стимулом производства общественно полезного товара», то есть можно сказать, что в приведенном выше аргументе (1) упомянутое конституционное обязательство защиты граждан переросло в нечто подобное обязательству по предоставлению базового медицинского обслуживания.

Государства применяют первый аргумент в течение нескольких столетий. Второй и третий аргументы, как правило, обусловлены появлением промышленно развитых стран, в которых понимают необходимость прилагать больше усилий для поддержки и роста благосостояния общества. Четвёртый аргумент связан с появлением социально ориентированного государства, где признают, что современное общество выигрывает в том случае, если всем гражданам предоставляется возможность достижения или сохранения некоторого минимального уровня благосостояния и благополучия.

Доводы в пользу предоставления ПКО государством можно обнаружить во всех четырёх аргументах. Обслуживание, предоставляемое государственным сектором в области обнаружения опасных явлений и предупреждения о них, относится к первому и третьему аргументам. Создание и эксплуатация сетей наблюдений и связанных с ними комплектов данных обычно следуют из второго и третьего аргументов. При этом предоставление государством ПКО гражданам и различным уязвимым отраслям, таким как сельское хозяйство, обычно основывается на четвёртом аргументе (общественно полезный товар).

Однако не всё ПКО так легко подходит под это определение общественного товара. Часть связанного с погодой обслуживания, бесплатно предоставляемого государством, могла бы также предоставляться по коммерческим каналам, за небольшую плату и/или используя другие бизнес-модели, в которых информация о погоде является дополнением к другим платным услугам (например туристическая или дорожная информация) или обеспечение ресурсами осуществляется на основе рекламы. Подобным образом некоторые сегменты сельского хозяйства могли бы обслуживаться лучше за счёт предоставления платного, но более специализированного обслуживания. Также как никогда растут возможности для наблюдений помимо сетей, находящихся в ведении НМГС, включая с одной стороны (микро)спутники, а с другой — привлечение граждан / использование методов краудсорсинга. Обеспечение ресурсами и бизнес-модели в этих системах принципиально отличаются от обеспечения ресурсами сетей наблюдений НМГС.

Поэтому простого разграничения на товары, произведённые в государственном и частном секторах, недостаточно, и в ПКО следует также учитывать смешанные товары. В экономике определение общественных, частных и смешанных товаров основано на вариациях по двум параметрам:

исключаемость — степень, в которой поставщик услуги может идентифицировать и исключить (или отделить) пользователей. Чисто общественный товар означает, что пользователей нельзя выделить (и, следовательно, нельзя с каждого отдельно взимать плату);
эффект деградации вследствие (интенсивного) использования — природные государственные ресурсы, такие как озеро, а также многочисленные инфраструктурные системы пострадают из-за снижения качества обслуживания, если одновременный и/или совокупный спрос будет слишком велик. Чисто общественный товар, такой как кольцевая защитная дамба или государственная телепрограмма, не реагирует на интенсивность использования (даже в том случае, когда большая популярность может вызвать политическое давление с целью увеличения объёма предложения).

Рисунок 1. Область охвата общественно-частных товаров. ГЧП означает государственно-частное партнёрство (Источник: воспроизведено из Perrels (2018))

Товары и услуги, не страдающие (не сильно страдающие) от эффекта деградации, но допускающие возможность исключаемости, получили название «клубные товары». Это означает, что лишь «члены клуба» имеют доступ к этим товарам или услугам (например после уплаты членских взносов), а в остальном они похожи на общественную услугу (коллективное использование членами). Другой своего рода гибридный случай — это товары и услуги, для которых исключаемость затруднительна или невозможна, тогда как они подвержены деградации из-за (интенсивного) использования. Их называют «совместно используемые ресурсы», имея в виду локальные природные ресурсы, такие как озёра и пастбища, а также созданные человеком системы, например, информационные порталы. На рис. 1 показаны различные типы товаров и услуг.

Следует заметить, что побочные результаты деградации (эффект «перелива») могут быть негативными (то есть будут повышать, а не снижать стоимость товара/услуги), если важную роль играют факторы, касающиеся налаживания систематических связей и репутации. Например, более интенсивное использование конкретных информационных услуг способствует росту доверия к ним и их привлекательности для существующих и будущих пользователей. Благодаря этому некоторые «клубы» могут стать ещё более сильными, с другой стороны, в случае с ПКО, совместно используемые ресурсы занимают более гибкую позицию на приведенной на рис. 1 диаграмме. Платформы моделей могли бы реализовывать политику исключаемости, но это является необычным и может противоречить необходимости представления убедительного подтверждения обоснованности моделей. Впрочем, если применение моделей требует поддержки, что происходит довольно часто, интенсивное использование может привести к более частым случаям менее умелого применения моделей. С другой стороны, для посреднических услуг (которые в настоящее время появляются в отношении климатического обслуживания) принцип исключаемости можно несколько легче реализовать, однако эффект деградации может быть слабее.

Важно также осознавать, что эффект деградации при использовании может заключаться не в качестве предоставляемой услуги, а в выгоде, получаемой от её использования. Использования ПКО в значительной мере подразумевает потенциальные выгоды для пользователей, которые обычно уменьшаются с ростом числа конкурентов, пользующихся этим обслуживанием. Это утверждение справедливо по отношению к фермерам, энергетическим компаниям, туристическим агентствам и т. д.

Следует отметить, что в некоторых случаях применяемый тип товара или услуги является результатом политического решения или обусловлен определёнными законодательными принципами, а не результатом характеристик, присущих этому товару или услуге. Например, законодательством может предусматриваться то, что определенные типы услуг должны быть доступны всем гражданам и организациям на безвозмездной основе, или, что никто не может быть лишен доступа к услуге. Это произошло в отношении нескольких видов ПКО в разных странах; в принципе, такие решения можно было бы пересмотреть.

Ветры перемен

Рисунок 2. Сегменты цепочки формирования стоимости климатического обслуживания (Источник: Cortekar et al., 2017)

Техническое развитие средств наблюдений применительно к ПКО влечёт за собой растущее разнообразие вариантов выбора источников данных, позволяя находить компромисс при предоставлении обслуживания между оперативным и точным, а также между дешёвым и более адресным обслуживанием, включая выбор обучения для поставщиков и пользователей. В результате для предоставления соответствующего целевому назначению обслуживания необходимы альтернативные бизнес-модели (Rogers and Tsirkunov, 2013). Однако это может быть незнакомо поставщикам из государственного сектора или даже невозможно из-за норм, регламентирующих функционирование рынка.

Стремление к открытому доступу к данным, произведённым государственным сектором, носит глобальный характер, даже при том, что страны — члены Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) проявляют тенденцию к достижению более значительного прогресса. Европейский союз с помощью директив «Открытые данные» (бывшая PSI) и INSPIRE и мониторинга их реализации подчёркивает, что осуществление политики открытых данных должно обеспечить реальную возможность и поддержку для использования данных третьими сторонами, представляющими как частный, так и государственный сектор. К этим данным относятся метеорологические данные НМГС, созданные или полученные вследствие выполнения обязательств по предоставлению (базового) обслуживания населению. Чтобы получить значительные выгоды, данные, полученные на основе открытых метеорологических данных, а также многих других данных, в частности, картографических, должны быть в открытом доступе.

Более того, следует уделять больше внимания соответствующим бизнес-моделям, которые подходили бы для различных обстоятельств предоставления обслуживания, в которых различия между поставщиком и пользователем могут размываться за счёт подходов, предполагающих совместное проектирование и совместное производство. Для этого часто требуются различные формы государственно-частных и государственно-государственных партнёрств (Larosa and Mysiak, 2019; Stegmaier and Perrels, 2019). Поскольку государства — члены Европейского союза различаются по своим национальным правилам относительно степени разграничения (одних и тех же или схожих) услуг, предоставляемых государственным и частным секторами, НМГС и другие организации могут сталкиваться с разными условиями в Европе. Что касается климатического обслуживания, имеются определённые признаки, указывающие на то, что строгое разграничение может помешать разработке продукции (Stegmaier and Perrels, 2019).

Европейский союз в сотрудничестве с Европейским центром среднесрочных прогнозов погоды (ЕЦСПП), который выступает в качестве принимающей организации, играет важнейшую роль в развитии Службы изменения климата (С3S) программы «Коперник» и Хранилища климатических данных (CDS) программы «Коперник». Поскольку C3S и CDS находятся в открытом доступе и содержат много данных глобального охвата, они дают возможность для глобального сотрудничества и конкуренции в области развития и предоставления климатического обслуживания. Значение таких возможностей для вариантов выбора различных НМГС, особенно в связи с растущим разнообразием спутников и спутниковой продукции, оценить нелегко.

Осуществление политики открытых данных и появление платформ базового климатического обслуживания побуждают многие страны разрабатывать своё собственное специализированное ПКО, нацеленное на конкретные сегменты потребителей, готовых оплачивать специализированные услуги, которые могут принести несомненную пользу. Аналогично этому различные ориентированные на более широкую аудиторию компании, предоставляющие консультационные и экспертные услуги, интегрируют элементы ПКО в свои сферы деятельности, предлагая тем самым своим клиентам, например, более полное комплексное обслуживание по управлению рисками, по сравнению с тем, что мог бы предложить поставщик отдельных услуг в области погоды и климата.

Эти изменения побуждают поставщиков ПКО из государственного сектора оценить свою позицию в цепочках формирования ценности различных сегментов продукции ПКО, в которых они осуществляют свою деятельность (см. рис. 2). Например, для них может быть более эффективным сосредоточиться на первичной и/или промежуточной частях цепочки, а не на её конечной части. Чтобы обеспечить предоставление обслуживания конечным пользователям с максимальной социальной выгодой, поставщикам ПКО из государственного сектора следует более пристально рассмотреть альтернативные государственно-частные партнёрства и подобрать для них модели обеспечения ресурсами (Larosa and Mysiak, 2019; Stegmaier and Perrels, 2019).

Литература

Зиллман, Дж.У. и Дж.У. Фрибайн, 2001: Экономическая основа для предоставления метеорологического обслуживания. Бюллетень ВМО, 50(3):206–215.

Всемирная метеорологическая организация, 2015: Оценивая погоду и климат: Экономическая оценка метеорологического и гидрологического обслуживания (ВМО-№ 1153). Женева.

Cortekar, J., K. Lamich, J. Otto and P. Pawelek, 2017: Review and Analysis of Climate Services Market Conditions. EU-MACS Deliverable 1.1, http://eu-macs.eu/wp-content/uploads/2017/07/EU-MACS-D11_CLIMATE-SERVIC….

Larosa, F. and J. Mysiak, Business models for climate services: an analysis. Climate Services (forthcoming), https://doi.org/10.1016/j.cliser.2019.100111.

Perrels, A., 2018: A Structured Analysis of Obstacles to Uptake of Climate Services and Identification of Policies and Measures to Overcome Obstacles so as to Promote Uptake. EU-MACS Deliverable 5.1, http://eu-macs.eu/wp-content/uploads/2018/12/EUMACS_D51_final-1.pdf.

Perrels, A., A. Harjanne, V. Nurmi, K. Pilli-Sihvola, Ch. Heyndricx and A. Stahel, 2013: The Contribution of Weather and Climate Service Innovations in Adaptation to Climate Change and its Assessment. Deliverable 2.2, FP7 ToPDAd project, http://www.topdad.eu/publications.

Picot, A., M. Florio, N. Grove and J. Kranz, 2015: The Economics of Infrastructure Provisioning: the Changing Role of the State. CES-Ifo Seminar Series, MIT Press.

Rogers, D. and V. Tsirkunov, 2013: Weather and Climate Resilience: Effective Preparedness through National Meteorological and Hydrological Services. Directions in Development. Washington, DC, World Bank, doi:10.1596/978-1-4648-0026-9.

Stegmaier, P. and A. Perrels, 2019: Policy Implications and Recommendations on Promising Business, Resourcing, and Innovation for Climate Services. EU-MACS Deliverable 5.2, http://eu-macs.eu/wp-content/uploads/2018/12/EU-MACS_D52_final.pdf.

Ссылка

¹ Это включает гидрологическое обслуживание, предупреждения и комплексное обслуживание.

Автор

Адриан Перрелз, профессор-исследователь, Финский метеорологический институт, Финляндия